Main Menu

О Конституции и референдуме

ПоделитьсяShare on Facebook
Facebook
Tweet about this on Twitter
Twitter
Share on VK
VK
Print this page
Print

Месяц назад, когда по просьбе корреспондента АКИpress я комментировал созыв Конституционного совещания и его состав, сказав, что это произошло внезапно, келейно, а состав оказался непрофессиональным, имея в виду отсутствие в нём большинства известных экспертов по конституционному праву и политиков-практиков, новоиспечённый чиновник — заведующий отделом информационной политики аппарата Президента республики, мой хорошо знакомый младший брат Н. Анаркулов, опубликовавший в недавнем прошлом в оппозиционной частной газете «Майдан», редактором которой был, цикл моих статей о путях становления кыргызской демократии и о её героях, молниеносно одёрнул меня, аксакала: мол, я обиделся на то, что меня не включили в состав Конституционного совещания. Тогда я просто улыбался про себя: как быстро меняется человек в зависимости от политической конъюнктуры. Теперь, по прошествии некоторого времени, решил высказаться по существу об очередной конституционной реформе и референдуме как учёный и политик, имеющий многолетний опыт.

Прежде всего считаю нужным напомнить, что мы, депутаты «легендарного парламента», в течение трёх лет (1990-1993) активно обсуждали и, наконец, приняли первую Конституцию независимого Кыргызстана с участием как признанных отечественных, так и зарубежных экспертов. Это получилась действительно хорошая, лаконичная Конституция, отвечающая международным стандартам, по которым власть разделяется сбалансированно, путём сдержек и противовесов. К сожалению, первый президент Кыргызстана А. Акаев, постоянно сетовавший на то, что у Президента полномочия оказались такие же, как у английской королевы, уже через год (1994) инициировал всенародный референдум о создании двухпалатного парламента с целью его раздробления и ослабления. Тогда я, как аким, и областной совет депутатов Ошской области открыто выступили против такой идеи, посчитав её нецелесообразной для нашего небольшого унитарного государства.

В феврале 1996 года А. Акаев проводил ещё один референдум по изменению Конституции для распределения полномочий двух палат парламента и радикального усиления своей власти. Ради справедливости надо отметить, что в этом оказался повинен сам Жогорку Кенеш, поскольку в течение всего 1995 года две палаты спорили между собой относительно полномочий, не смогли достичь консенсуса или хотя бы компромисса. (Референдум 1994-го только создал двухпалатный парламент, оставив распределение полномочий на рассмотрение самого Жогорку Кенеша).

В октябре 1998 года состоялся очередной референдум по Конституции, в результате чего введена частная собственность на землю, ещё сильнее урезаны полномочия Жогорку Кенеша и ограничен статус его депутатов. Тогда я, будучи торага одной из палат Жогорку Кенеша — Собрания народных представителей, опубликовал специальную статью в газете «Слово Кыргызстана», в конце которой выразил надежду, что этот референдум «будет последним в преддверии XXI века и нового тысячелетия. Ибо частые выборы и референдумы нарушают общественную и политическую стабильность, мешают созидательной работе во имя процветания экономики и социально-духовной жизни». При этом я ссылался на опыт США, Конституция которых, являясь вообще первой Конституцией в мире, выработанной конвентом, заседавшим в Филадельфии с 14 мая по 17 сентября 1787 года с участием самых лучших умов — отцов-основателей, будущих президентов страны Дж. Вашингтона, Т. Джефферсона, Дж. Мэдисона, Дж. Адамса и других, остаётся стабильной и непререкаемой, допустив за 230 лет лишь 27 поправок.

Точно так же остаются неизменными конституции Японии и ФРГ — наиболее развитых государств Азии и Европы, принятые соответственно в 1946-м и 1949 годах в условиях иностранной оккупации и под диктовку американцев. С той поры почти все премьер-министры Японии пытались изменить Конституцию, но пока никому ещё не удалось достичь заветной цели. Вот что значат конституционный порядок и стабильность.

Между тем А. Акаев после аксыйской трагедии в 2003 году ещё раз инициировал и провёл референдум, возвратившись к однопалатному Жогорку Кенешу и несколько усилив его полномочия.

При К. Бакиеве, особенно в 2006 году, развернулись настоящие баталии за очередную конституционную реформу: вспомните грандиозные митинги и шествия по центральным улицам Бишкека, возглавляемые А. Атамбаевым, Т. Сариевым, О. Бабановым и другими видными политиками, и контрмитинги сторонников К. Бакиева. Тогда в течение двух лет трижды поменялась Конституция, причём дважды — буквально за один день и за одну ночь! В конечном итоге К. Бакиев установил суперпрезидентский режим, хотя именно при нём в конце 2007-го впервые прошли парламентские выборы по партийным спискам во главе «Ак Жола».

Следующий этап в развитии конституционных изменений — 2010 год. В тот год при правлении Временного правительства, возглавляемого Р. Отунбаевой, в условиях жесточайшего цейтнота, обусловленного апрельско-майским политическим противостоянием сторонников Временного правительства и бакиевских сил и июньским межэтническим кровавым конфликтом на юге, под руководством О. Текебаева в течение двух месяцев была выработана и принята всенародным референдумом новая, ныне действующая Конституция. Будучи членом Временного правительства и Конституционного совещания, возглавляемого О. Текебаевым, я высказал тогда ряд замечаний по её проекту, одобрив и поддержав его в целом. Считаю, что в общем нынешняя Конституция демократична, особенно по части обеспечения и гарантирования прав и свобод человека и гражданина. Однако, как показала практика последних десяти лет, в ней оказались слабыми и не совсем продуманными разделы, посвящённые определению полномочий различных ветвей власти. Об этом я писал и говорил открыто на официальном юбилейном собрании парламента ещё два года назад. Что я имею в виду более конкретно?

Часто говорят и пишут, что у нас парламентская республика, или парламентское правление. Это не так. В действительности в Кыргызстане существует смешанная, президентско-парламентская форма правления. В Конституции на первом месте стоит Президент, а не Жогорку Кенеш, его избирает народ, а не представительные органы, как в парламентских республиках. Даже в конституциях соседних суперпрезидентских республик (Узбекистана, Таджикистана) сначала стоит парламент, только затем Президент. Существенная разница лишь в том, что у нас правительство подотчётно Жогорку Кенешу и ответственно перед ним, программа, структура и состав правительства тоже утверждаются парламентом, а не Президентом. В целом полномочия Жогорку Кенеша, и особенно правительства, в Кыргызстане достаточно сильные. Например, согласно статье 88, правительство реализует внутреннюю и внешнюю политику, ведает почти всеми вопросами, включая обеспечение мер защиты прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, территориальной целостности и суверенитета государства, укрепления обороноспособности и национальной безопасности, не говоря о финансовой, экономической, бюджетной, социально-гуманитарной и научно-технической политике.

Полномочия Президента тоже довольно значительные. Они прописаны в статье 64. Среди прочих полномочий Президент назначает и освобождает от должности членов правительства — руководителей государственных органов, ведающих вопросами обороны, национальной безопасности, а также их заместителей; ведёт переговоры и подписывает по согласованию с премьер-министром международные договоры, назначает по согласованию с премьер-министром глав дипломатических представительств Кыргызской Республики в иностранных государствах и постоянных представителей в международных организациях, отзывает их и др.

Что же получилось на деле? Хотя в Конституции Кыргызстана не говорится, как раньше, о том, что Президент определяет внутреннюю и внешнюю политику страны и его полномочия исчерпывающе определены в статье 64, бывшие президенты Р. Отунбаева, А. Атамбаев, С. Жээнбеков по инерции, идущей от А. Акаева и К. Бакиева, вмешивались во всё, вплоть до мелких хозяйственных вопросов, вторгаясь в сферы деятельности и полномочий Жогорку Кенеша, правительства и судебной власти, создавали или назначали руководителей государственных органов и структур, неподвластных им по Конституции (Национальный статистический комитет, Государственная кадровая служба, Национальная комиссия по государственному языку, Государственная комиссия по делам религий, Агентство по защите депозитов, Антикоррупционная служба при ГКНБ республики и др.), постоянно наносили визиты в зарубежные страны и подписывали двусторонние и международные договоры оставляя премьер-министров на хозяйстве. При этом было странно, что отвечающий за национальную безопасность страны Президент по ныне действующей Конституции не имел права назначить и освободить министров внутренних и иностранных дел. Недоумение вызвало и то, что, вопреки нормам Конституции, по которым глава правительства избирается по партийному принципу, все премьер-министры, за исключением, возможно, А. Атамбаева и О. Бабанова, даже беспартийные, были назначены и освобождены Жогорку Кенешем по воле бывших президентов. Считаю, что это явилось следствием слабости и неумения пользоваться своими конституционными полномочиями Жогорку Кенеша и правительства. В результате власть в Кыргызстане оказалась эфемерной, неэффективной и безответственной, не способной консолидировать народ для решения жизненно важных задач во имя лучших целей. Особого порицания заслуживают партии, делившие власть от центральных органов до айыльных округов, следствием чего являются постоянные разборки и интриги, а не созидание нового и улучшение жизни. Печальным итогом всего этого стала очередная, третья по счёту революция — смена власти в октябре этого года.

Я ещё в 2018 году писал, что нам не избежать новой конституционной реформы, чтобы чётко определить форму (режим) правления: или парламентская, или президентская. В противном случае будет продолжаться нынешний бардак. Я тогда предлагал, чтобы такую реформу провели в 2020 году до парламентских выборов, загодя обстоятельно подготовив и обсудив соответствующие поправки. Выборы же в парламент, в котором должно быть 90 или 105 депутатов, следует провести по смешанной системе (50% по партийным спискам, согласно преференциальному принципу, или по округам, как это делается в США, Великобритании, ФРГ и Японии, и 50% по территориальным одномандатным округам), а в местные — на внепартийный основе, дабы устранить мелкие дрязги и скандалы.

Новая власть во главе с С. Жапаровым сразу же заявила о необходимости новой конституционной реформы, созвала Конституционное совещание, одновременно опубликовав текст новой Конституции, и даже назначила на 10 января 2021 года референдум для определения мнения народа относительно форм правления. В принципе, я одобряю идеи конституционной реформы и референдума, поскольку ещё два года назад ратовал за это. Но то, каким способом действует новая власть, меня, откровенно говоря, шокирует.

Во-первых, элементарный здравый смысл подсказывает, что сейчас не самое подходящее время для конституционной реформы и референдума, так как страна, как и весь мир, живёт в условиях чрезвычайной ситуации из-за пандемии и тяжелейшего экономического кризиса. Ситуацию в Кыргызстане усугубила неопределённость политической обстановки, вызванной сменой власти, сомнительностью положения Жогорку Кенеша и предстоящими досрочными президентскими выборами. Мне казалось, что новая власть все свои силы бросит на решение первоочередной задачи — борьбу с пандемией и экономическими трудностями.

Во-вторых, следовало провести новые выборы в парламент в установленный Конституцией срок, в течение декабря, или совместно с президентскими выборами — 10 января 2021 года. Здесь есть вина и О. Текебаева — отца нынешней Конституции, которого всегда уважал и поддерживал, а в феврале 2018-го призывал освободить наряду с другими политическими узниками (включая С. Жапарова) из тюрьмы: он оказался в числе авторов законопроекта о продлении срока полномочий депутатов нынешнего Жогорку Кенеша и проведении конституционной реформы до июня 2021 года.

В-третьих, новая конституционная реформа и предстоящий референдум объявлены с грубейшим нарушением норм и процедур, установленных ныне действующей Конституцией и Конституционным законом о референдуме. В этих вопросах я абсолютно согласен с мнениями известных и молодых юристов, политиков-практиков.

В-четвёртых, когда я говорил о непрофессионализме и однобокости состава нынешнего Конституционного совещания, имел в виду отсутствие в нём М. Шеримкулова — торага «легендарного» парламента, Ч. Баековой — первого председателя Конституционного суда, других известных политиков — бывших торага Жогорку Кенеша А. Матубраимова, А. Борубаева, И. Кадырбекова, О. Текебаева, А. Мадумарова, М. Абдылдаева, бывших премьер-министров А. Джумагулова, Т. Чынгышева, А. Муралиева, Ф. Кулова, О. Бабанова, Т. Сариева, лидеров крупных партий, юристов Ч. Жакыповой, Н. Сыдыкова, К. Сооронкуловой, С. Токтогазиевой и др. Во время встречи с ответственными работниками аппарата Президента я просил включить в состав Конституционного совещания некоторых руководителей общественных объединений, входящих в Ассамблею народа Кыргызстана, в частности, таких опытных юристов, как А. Алиев (азербайджанец), В. Нарозя (украинец), В. Хан (кореец). Ведь Конституция считается во всём мире плодом согласия и сотрудничества различных политических сил, представителей разных национальностей и этнических групп — общественным договором.

В-пятых, в формулировке вопросов предстоящего референдума отсутствует ещё одна форма правления — смешанная (президентско-парламентская или парламентско-президентская), действующая сейчас успешно во Франции, в Польше, Чехии, прибалтийских государствах и Южной Корее. К тому же к референдуму мы идём без широкой разъяснительной работы относительно форм правления в мире. Как свидетельствует мировая практика, дело не в формах правления, а в политической и правовой культуре каждого народа.

Например, президентская (США, страны Латинской Америки, большинство государств Азии и Африки) и парламентская (Великобритания, ФРГ, Италия, Испания, Греция, государства Скандинавии, Индия, Япония, Малайзия, Монголия) формы правления тоже прижились успешно. О том, что тирания может иметь место как в правлении отдельного человека, так и в парламентском, убедительно писал ещё Дж. Мэдисон — один из отцов американской Конституции, будущий президент США, приводя факты мировой истории.

В-шестых, в проекте новой Конституции — сумбурном, противоречивом, многословном вызывают споры, помимо многих других разделов и статей, раздел о курултае и статья об экс-президенте. Я, в принципе, одобряю идею закрепления в Конституции статуса курултая, но только в том виде, как это сделано в ныне действующей Конституции. Наделение же курултая широкими, в том числе властными, полномочиями представляется беспрецедентным в мировой практике и противоречащим классическому принципу разделения властей. Раньше нечто подобное имело место в конституциях Афганистана и Туркменистана в виде Лои Джирги и народного Маслихата, но и в Туркмении в 2021 году он перестанет существовать.

Что же касается статуса экс-президента, то он впервые прописан в Конституции Казахстана и заимствован А. Акаевым в 2003 году. Нигде в мире, даже в соседних Узбекистане, Таджикистане и Туркменистане, нет такой нормы в конституциях. Поэтому её необходимо исключить из нашей Конституции, учитывая пятнадцатилетний горький опыт споров и ссор из-за судьбы бывших президентов. Пусть экс-президенты живут так же, как другие граждане страны, руководствуясь тем, что закон для всех один. Другое дело — социальные гарантии и меры безопасности для них. Их нужно прописать в специальном законе, как это делается в демократических государствах.

В-седьмых, было бы не совсем конституционным и легитимным, если новую Конституцию примет нынешний состав Жогорку Кенеша, которого считают неправомочным многие, как у нас, так и за рубежом. В данном контексте следует также перенимать хороший опыт конституций Российской Федерации и Казахстана, в которых содержится норма о том, что исполняющий обязанности Президента не имеет права вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции.

Таким образом, вопрос о конституционной реформе и референдуме — дело очень серьёзное и ответственное, требующее не спешки и кавалерийского наскока, чтобы за 15-20 дней подготовить окончательный текст Конституции, как сказал председатель Конституционного совещания профессор Б. Борубашев, которого я хорошо знаю и уважаю, а глубокого и всестороннего рассмотрения с учётом лучшего мирового опыта. В противном случае мы можем скопировать печальные примеры Испании, которая 17 раз поменяла свою Конституцию, и Венесуэлы, где за последнее столетие более 20 раз поступили подобным образом, или Франции, в которой Конституция изменилась 15 раз, а при парламентском правлении с 1875-го по 1946 год правительство поменялось 95 раз, с 1945-го по 1958 год — 45 раз, пока генерал де Голль в 1958-м не инициировал нынешнюю Конституцию и не установил Пятую республику, где главенствующую роль играет Президент.

Мы и так 11-й раз взялись за изменение Конституции, а правительство поменяли 33-й раз, заняв первое место по этой части среди государств СНГ. Поэтому я призываю, чтобы новую конституционную реформу осуществили после президентских и новых парламентских выборов, смягчения пандемии и экономического кризиса, в спокойной и деловой обстановке, с участием всех заинтересованных сторон, прежде всего лучших экспертов -теоретиков и практиков, включая оппозиционных. Ведь речь идёт не о документе какой-либо партии или узкого круга лиц, а об Основном законе — общенациональном договоре страны.

А. ЭРКЕБАЕВ,

экс-торага Жогорку Кенеша двух созывов, академик НАН Кыргызской Республики.






Добавить комментарий