Центральная Азия в 2018 году — прогнозы и сценарии

Voices on Central Asia (Голоса в Центральной Азии) — это новая платформа для экспертов, авторов и журналистов, работающих по Центральной Азии, призванная развивать обмен исследованиями, дискуссиями, фотографиями и другими данными в более доступной форме. Она появилась в результате сотрудничества между Программой Центральной Азии (CAP) и Региональной аналитической сетью Центральной Азии (CAAN), которые входят в Институт европейских, российских и евразийских исследований Университета Джорджа Вашингтона. Предлагаем вашему вниманию главный материал нового ресурса, посвящённый прогнозам и сценариям в регионе в 2018 году.


Марлен Ларюэль, директор Программы Центральной Азии, делится своим мнением о случившихся и грядущих преобразованиях в регионе.

«2017 год оказался насыщенным событиями в Центральной Азии только благодаря внутренним преобразованиям в Узбекистане, возобновлению регионального сотрудничества и появлению нечётких контуров будущего. Но в целом в регионе обошлось без нестабильности и неожиданностей. В Кыргызстане произошла мирная смена власти, где проявились как демократические, так и патрональные черты. В Казахстане стабильность — или даже застой? Хотя проблемы перехода власти и восстановления национальной экономики всё ещё тяжело нависают над вялотекущей общественной жизнью. Но происходит культурная активность, о чём свидетельствуют дискуссии об изменении алфавита и осуждение колониальной истории, связанной с Россией. Таджикистан, похоже, сворачивает на всё более ограничительную политику, в то время как в Туркменистане происходят медленные и сдержанные общественные изменения при нарастании экономических трудностей (по мере того как госбюджет пытается функционировать практически в отсутствие доходов от экспорта газа).

Предполагаемая новая стратегия США в отношении Афганистана не изменит характер ограниченного участия Америки в регионе. Внешняя политика Вашингтона сосредоточится на Ближнем Востоке, России и Северной Корее, и это в сочетании с изоляционистским настроем Соединённых Штатов оставляет мало места для Центральной Азии на радаре Вашингтона.

Китай продолжит развивать свою стратегию «Шелкового пути», но и она, похоже, замедляется. По крайней мере, в ближайшей перспективе проект не будет иметь значительного трансформационного воздействия; влияние Китая на экономику и общество региона останется примерно таким же, как и сейчас. Россия со своей стороны занята внутренними делами, в частности, обеспечением переизбрания Путина в марте и подготовкой нового президентского мандата, возможно, последнего. По мере того как российская экономика медленно восстанавливается, с положительным прогнозом роста на 2018 год она продолжит привлекать мигрантов из Центральной Азии, роль которых в происходящих в регионе социальных преобразованиях, в частности в отношении ислама, остаётся критической. Однако с точки зрения внешней политики Россия в первую очередь сосредоточена на своих отношениях с Западом, включая восстановление хороших отношений с некоторыми европейскими столицами; поиск выхода из Сирии, опираясь на достигнутый успех, а также взаимодействие с основными азиатскими партнёрами. В этом контексте Москва по-прежнему считает Центральную Азию сравнительно «стабильной» сферой своего влияния, и поэтому ей не станет уделять особого внимания. И последнее, но не менее важное: стоит упомянуть роль Турции в Центральной Азии: 2018 год может открыть новые пути для развития отношений Эрдогана с Казахстаном и Кыргызстаном на фоне прекращения действия главного инструмента турецкой «мягкой силы» — движения Гюлена».

Александр Либман, профессор Мюнхенского университета имени Людвига и Максимилиана, размышляет о перспективах взаимодействия Центральной Азии и Евразийского экономического сообщества.

«ЕАЭС может стать гораздо более привлекательным институтом для центральноазиатских государств, если разрешит две свои основные проблемы: внешний протекционизм и сохраняющиеся внутренние барьеры. Однако, как показывает опыт 2017 года, любой прогресс становится всё менее вероятным. Отчасти это связано с постоянными противоречиями между государствами-членами. В то время как в 2017 году странам ЕАЭС удалось подписать соглашения о новом Таможенном кодексе (вступил в действие 1 января 2018 года) и о создании совместного рынка медицинских изделий, эти соглашения стали возможны только из-за существенных компромиссов, а не первоначальных планов.

Но в 2017 году возникла еще более важная проблема: Россия, похоже, постепенно теряет интерес к ЕАЭС. Хотя в 2010-2013 годах, с точки зрения российского руководства, евразийская интеграция стала одним из основных элементов геополитических амбиций России, сегодня эта страна гораздо больше интересуется другими темами. Назначение бывшего главы Таможенной службы России Андрея Бельяминова (который покинул свой пост после громкого коррупционного скандала в 2016 году) председателем правления Евразийского банка развития является признаком того, что Россия возвращается к практике использования евразийских институтов как «места изгнания» для провинившихся политиков (как это было в 1990-х и начале 2000-х годов) — вряд ли эту практику использовали, если бы кто-то интересовался достижением долгосрочного интеграционного прогресса.

В последние годы влияние Евразийского экономического союза на экономическое развитие стран Центральной Азии стало предметом споров. Выделяются два вопроса: высокие внешние тарифы и отсутствие прогресса в отмене внутренних нетарифных барьеров. Экономический кризис в России и снижение цен на нефть с 2014 года оказали неоднозначное влияние на роль ЕАЭС: они снизили потенциальные выгоды от сотрудничества с Россией, одновременно сделав центральноазиатские экономики более хрупкими и, следовательно, зависимыми от сохранения существующих экономических связей, в том числе с Россией. Хотя экономическая ситуация в России несколько улучшилась в 2017 году (с соответствующим положительным воздействием на страны Центральной Азии), Россия не сможет избежать застоя в обозримом будущем. Существующие экономические прогнозы на 2018 год предполагают, что экономики стран Центральной Азии продолжат расти, но это связано либо с нынешним очень низким уровнем экономического развития (как в случае с Кыргызстаном), либо обусловлено продолжающейся стабилизацией цены на нефть (как в случае Казахстана), которые, как показали последние годы, могут подвергаться непредсказуемым колебаниям.

С этой точки зрения наиболее вероятным сценарием для ЕАЭС в 2018 году является продолжение стагнации с некоторым ограниченным прогрессом в отдельных областях (например, на общем рынке электроэнергии), где уже проделана большая работа. На самом деле можно ожидать, что Россия станет более терпимой к тому, что отдельные страны начнут пренебрегать своими обязательствами перед ЕАЭС. Если для Армении и Беларуси эта толерантность ограничится логикой геополитики (сопротивление тому, что российское руководство воспринимает как растущее влияние ЕС), Россия, скорее всего, будет меньше обеспокоена Центральной Азией. В то же время основные элементы ЕАЭС сохранятся: как уже упоминалось выше, в нынешних экономических условиях, конечно, не в интересах центральноазиатских государств создавать новые барьеры для экономических отношений с Россией. Страны Центральной Азии останутся в сложном положении, зависящем от России, но не могут полагаться на Россию как источник экономического роста».

Кейт Маллинсон, научный сотрудник Chatham House, предлагает своё видение контуров неизбежного транзита в Казахстане.

Как единственный лидер советской эпохи, всё ещё находящийся у власти, и четвёртый в мире по длительности правления, 77-летний Президент Нурсултан Назарбаев использует свой срок пребывания в 2018 году? Его ключевыми задачами являются работа над его наследием в роли «Ататюрка Казахстана», а также защита интересов семьи в случае его неизбежного ухода. Его мессианское восприятие той роли, которую он играет, и стабильности, которую он обеспечивает в Казахстане, особенно в условиях нынешней экономической неопределённости, означает, что движение вперёд не входит в его повестку дня.

На международной арене Назарбаев добился значительных побед и создал нишу для Казахстана в условиях всё более турбулентного геополитического порядка. В январе 2018 года Казахстан начал своё с трудом заработанное председательство в Совете Безопасности ООН. Назарбаев продолжит предлагать Казахстан и как нейтральную базу для проведения мирных переговоров и беспрецедентных встреч между лидерами Центральной Азии. Страна также предпримет дальнейшие шаги к членству Казахстана в ОЭСР.

С учётом непростых краткосрочных перспектив для экономики Казахстана — из-за капризов на нефтяных и сырьевых рынках, продолжающейся слабости банковского сектора и давления на тенге — успешная программа приватизации в 2018 году имеет жизненно важное значение для экономического успеха. В течение последних двух десятилетий принимались различные программы приватизации, и реализация последней не должна стать тормозом для проведения реформ в Казахстане.

Несмотря на попытки построить наследие Назарбаева, контуры неизбежного президентского перехода уже видны. Казахстанские бизнес-элиты и инвесторы обеспокоены стабильностью политики в любом сценарии после Назарбаева. Глобальные события в 2017 году, в том числе «борьба с коррупцией» в Саудовской Аравии и свержение президента Зимбабве Роберта Мугабе, обеспокоили внутренние круги. У соседей первая демократическая передача власти в Центральной Азии (в Кыргызстане) и снижение влияния семьи бывшего президента Ислама Каримова в Узбекистане стали не менее тревожными сигналами для элиты.

Назарбаев сидит на вершине вертикальной системы власти, навязывая свою собственную неформальную систему сдержек и противовесов, умело балансируя между бесчисленным множеством влиятельных бизнес-элит и отдельных лиц. Без Назарбаева в качестве конечного арбитра политическая экономика Казахстана изменится бесповоротно. Поэтому Президент стремится построить сценарий, аналогичный транзиту Сингапура (2004-2011), в ходе которого Ли Куан Ю выступал в качестве «наставника-министра» его сына, премьер-министра Ли Сянь Лунга. В соответствии с этим сценарием новый, менее авторитетный президент станет международным лицом Казахстана, а Назарбаев продолжит управлять элитами, используя свои организационные навыки и политическую беспощадность; он также сохранит свой статус «лидера нации».

Такая управляемая преемственность, вероятно, произойдёт к концу нынешнего срока Назарбаева — в 2020 году и, возможно, раньше, если Назарбаев назначит досрочные выборы. Несмотря на преобладание неформальных договорённостей о разделении власти, Назарбаев продолжит соблюдать Конституцию, чтобы придать легитимность будущему руководству. Ключевые элиты и члены семьи будут назначены на роль коллективного руководства, не полагаясь на одного назначенного наследника. Работая над этим сценарием, в 2018 году Назарбаев продолжит вносить свой вклад в стратегию правительства, включая конституционные поправки, которые уменьшат власть его преемника, укрепит роль премьер-министра и перераспределит власть, убрав ответственность за национальную безопасность и внешнюю политику, а также право наложения вето на законы от верховного лидера.

В краткосрочной перспективе нельзя исключить сценарий неуправляемого перехода, вызванного недееспособностью Президента Назарбаева, переворотом или вспышкой беззакония. Эпоха высокого экономического роста, которая в значительной степени изолировала режим от активного в политике общества, закончилась. Вспышки недовольства, в том числе тревожная «утечка мозгов» и спорадические протесты в течение последних нескольких лет, свидетельствуют о том, что социальный договор между правящей элитой и обществом оказался нарушен и создалась более серьёзная проблема для преемственности. С осознанием этого растущего недовольства правительству придётся ужесточать политику в отношении гражданского общества и средств массовой информации в 2018 году».

Шон Робертс, профессор Университета Дж. Вашингтона, анализирует произошедшие изменения в Узбекистане.

«В 2017 году Узбекистан преподнёс самый настоящий сюрприз. Приход к власти Шавката Мирзиёева после смерти Ислама Каримова не стал удивительным, но изменения, которые Мирзиёев предложил для страны с момента прихода к власти, стали неожиданными, если не сказать больше. В должности премьер-министра Каримова он находился на протяжении более десяти лет, и мало кто ожидал, что Мирзиёев изменит курс страны, многие аналитики предсказывали, что он станет управлять ещё более жёстко, чем Каримов. Тем не менее стратегия развития нового Президента, план масштабных реформ, начатых вскоре после того, как он пришел к власти, пообещали спокойную революцию сверху, которая постепенно может уничтожить в значительной степени неустойчивую систему, которую построил его предшественник. Более того, хотя критики постоянно ставят под сомнение искренность предложенных реформ этой стратегии, изменения, уже внесённые новым правительством в Ташкенте в 2017 году, оказались не чем иным, как трансформационными.

В то время как Узбекистан долгое время сопротивлялся идее регионального сотрудничества, Мирзиёев провёл большую часть прошлого года, продвигая региональную интеграцию, и совершил несколько поездок по региону, чтобы продемонстрировать свою приверженность сотрудничеству. Среди прочего эти поездки привели к разрешению давних споров между странами и заключению соглашений о дальнейшем сотрудничестве. После многолетнего жёсткого контроля за курсом валюты Узбекистана новое правительство добилось существенных успехов в валютной реформе, что потенциально открывает двери для новых иностранных инвестиций. Наконец, правительство Мирзиёева приступило к сложному процессу реформ в сфере верховенства права, установлению защиты арестованных и разработке новой системы назначения судей. Это может улучшить ситуацию с законностью и справедливостью в стране, которая долгое время рассматривается как наименее справедливая в мире.

Все эти изменения стали приятным сюрпризом для многих жителей Узбекистана, которые привыкли к одному из самых авторитарных режимов в мире в последние годы жизни Каримова. Более того, эти ветры перемен сопровождались, по крайней мере, небольшими послаблениями на политической арене. Несмотря на то что новое правительство не предприняло значительных шагов в направлении фактической демократизации, Мирзиёев искал способы уменьшить репрессивный характер государства и получить больший вклад от граждан. Эти меры включали освобождение политических заключённых, повышение терпимости властей к религиозному поведению среди граждан и создание «виртуального кабинета», что позволяет гражданам подавать жалобы или давать рекомендации правительству через электронные СМИ.

Несмотря на эти значительные изменения в 2017-м, реальный тест для будущей траектории Узбекистана наступит в следующем году. События в стране в течение 2018-го должны помочь ответить на вопрос о том, действительно ли Узбекистан либерализуется или просто смягчает свой авторитарный стиль управления. Хотя многих политических заключённых освободили, власти недавно посадили других политических противников. В то время как государственные СМИ взяли более критический тон, пока рано говорить о развитии независимых СМИ. Кроме того, несмотря на активное участие правительства в рассмотрении жалоб и рекомендаций, в стране практически нет независимого гражданского общества. Наконец, нет никаких признаков того, что политические партии развиваются, чтобы соревноваться на выборах на конкурсной основе, или что парламент действительно сдерживает исполнительную власть.

Если в следующем году в этой сфере появится хотя бы скромный прогресс, это скажет о том, что Узбекистан действительно меняется. Если же прогресса не будет, то это означает, что существуют значительные лимиты для изменений, которые Мирзиёев пытается ввести в стране. Однако, если он действительно попытается либерализовать политическое пространство даже постепенно в течение следующего года, другой вопрос, на который мог бы ответить 2018-й, — это реальная степень полномочий нового Президента в отношении органов безопасности и других влиятельных игроков. С одной стороны, по крайней мере частичная политическая либерализация могла бы усилить Мирзиёева, обеспечивая ему общественную поддержку и ослабив силу консервативных элементов, которые по-прежнему привержены культуре контроля, созданной Каримовым. С другой стороны, это может стать опасной игрой и привести к аннулированию даже тех успехов, которые достигнуты в 2017 году. В любом случае 2018-й станет для Узбекистана важным годом и, вероятно, прояснит будущее самой густонаселённой страны в Центральной Азии».

Медет Тюлегенов, профессор Американского университета в Центральной Азии (АУЦА), задается вопросом о том, насколько стабильной сложится политическая ситуация в Кыргызстане в 2018 году после смены президента.

«Смена власти осуществлена стабильно, по крайней мере, в краткосрочной перспективе. Важнейшая задача обеспечения плавной последовательности на выборах стала успешной благодаря ныне экс-президенту Атамбаеву. Это был первый случай, когда президент Центральной Азии участвовал в выборах без своего личного участия в них (не считая временного председательства Отунбаевой). За месяц до выборов Атамбаев быстро и недвусмысленно включился в игру, поддержав своего возможного преемника Сооронбая Жээнбекова, став оппонентом его главному конкуренту Омурбеку Бабанову. В значительной степени победу на выборах Жээнбекову помог обеспечить его предшественник.

Атамбаева также должен благодарить за свою должность нынешний премьер-министр Сапар Исаков, давний помощник экс-президента, технократ-управленец, который пока не имеет самостоятельных политических амбиций. Недавно избранный спикер парламента Дастан Джумабеков из небольшой фракции также не имеет большого влияния. У всех трёх политиков относительно низкий политический капитал, соизмеримый со своими должностями, и им потребуется время, чтобы завоевать лояльность различных политических групп и начать играть независимую политику. Эта слабость обеспечивает стабильность, но она остаётся хрупкой, поскольку может продолжаться только до тех пор, пока некоторые из этих фигур не начнут развивать свои амбиции за счёт других лидеров.

У недавно избранного Президента есть как минимум три неотложные задачи. Первая — создание образа, соответствующего статусу главы государства, и имиджа независимого политика. Это единственный способ получить поддержку общественности и политической элиты, которая ему нужна при выполнении даже самых минимальных президентских функций. Сравнение с Атамбаевым, которое, вероятно, появится в ближайшей перспективе, — это и благословение, и проклятие (легко выглядеть лучше, когда вы открыто не формулируете свои собственные моральные суждения в государственной политике), но ведь все ожидают, что это молчание когда-то прекратится.

Еще одна задача — продолжение и улучшение взаимоотношений с Казахстаном, странами ЕАЭС, Узбекистаном и за пределами постсоветского пространства.

Эта задача также относится к третьей, самой сложной идентификации собственного места в общей конфигурации власти. Атамбаев оставил нового Президента посреди системы неформальной власти, укрепившейся с 2012 года. Единственные значительные формальные полномочия Президента входят в сферу внешней политики, и они будут исполняться. Неофициальные полномочия включают контроль доступа к различным важным политическим должностям и разработку национальной стратегии развития, поскольку до сих пор наиболее важные стратегии исходили от администрации Президента. При этом продолжение последней практики не может не вызвать напряженности в отношениях с кабинетом премьер-министра.

Высокая напряжённость внутри триумвирата (президента, премьер-министра и спикера), скорее всего, будет иметь место — главным образом между Президентом и премьер-министром. Ведение собственных независимых «шоу» — на иностранных и внутренних фронтах — это способ для политиков обеспечить разделение властей. Тем не менее два фронта взаимосвязаны, и есть институциональное наследие участия Президента во внутренней политике. То, как нынешнее правительство продолжит свой пакет реформ («40 шагов к новой эпохе»), укажет на подход исполнительной власти. Во многих отношениях мяч находится в стане Жээнбекова: преодоление наследия Атамбаева, где министры регулярно отчитывались перед президентом перед камерами, станет примером реконфигурации отношений внутри политического поля.

Вероятно, Атамбаев сохранит сравнительно низкий профиль, и его общественное участие в политике, возможно, ограничится его любимой темой, моральным развитием страны. Это, по крайней мере, сфера, в которой он имеет определённую легитимность. Существует высокая вероятность того, что он останется общественным деятелем и/или окажет неформальное влияние на Президента и нынешнего главу кабмина. Хотя последняя роль может длиться недолго, граждане Кыргызстана продолжат видеть, что он публично участвует в целом ряде вопросов, и это, возможно, позволит ему вернуться к официальной политике в некотором качестве, например, как глава партии на парламентских выборах.

2018 год, скорее всего, окажется сравнительно нестабильным, а из-за напряжённости в отношениях между исполнительной и парламентской властями могут произойти самые драматические события. «Стабильность», ключевое слово кампании для нового Президента, может быть темой года. Это говорит о возможности перестановок в парламентской коалиции или правительстве, что сделает политику предстоящего года несколько более оживлённой. Процессы, способные привести к более радикальным политическим изменениям, могут быть вызваны неудовлетворённостью тех групп, которые остались не у дел в период после выборов. Это может усугубиться ещё одним возможным разделением ролей между новым премьер-министром и Президентом, где премьер-министр проводит либеральные реформы, в то время как Президент получает контроль над безопасностью. Всё это имеет потенциал для создания трещин в политической элите.

(Публикуется с незначительными сокращениями.)

"СК"

Издательский дом "Слово Кыргызстана"

Добавить комментарий