Территориальное устройство: не дробить, а укрупнять

Известно из мирового опыта, что состояние успешности государства прежде всего зависит от разумного административно- территориального устройства (АТУ) и уровня развития регионов. Очевидная истина: именно регионы являются главным и определяющим звеном развития государств. В условиях бедствующих регионов развитие невозможно.

Пример успешных стран подтверждает: начинать нужно с оптимизации административно-территориального устройства и придания большей самостоятельности функционированию регионов. Вот и в Кыргызстане то и дело подвергается критике состояние административно-территориального устройства. Действительно, способствуют ли существующее деление и экономики регионов эффективному управлению государством и его развитию?

Кыргызстан состоит из девяти регионов (семь областей, городов Бишкека и Оша), 32 городов, 40 сельских районов, 452 айыльных аймаков и 1 993 сёл и посёлков. Необходимы ли республике столь многочисленные субъекты АТУ?

Что представляет собой регион государства? К примеру, штат в США, провинция в Канаде, земля в Германии, область в России обладают довольно широкими полномочиями по самостоятельности управления и развития. Регионы имеют своё законодательное собрание, правительство, региональный бюджет, избранного губернатора, собственный флаг, герб, решают социальные проблемы территории. Численность населения достаточна для формирования налогооблагаемой базы, возможности внешнеэкономических связей.

Примеры самостоятельности управления регионов: штат США может ввести или отменить казнь преступников, утверждает правила продажи огнестрельного оружия; земля в Германии определяет сроки начала и завершения учебного года.

В Кыргызстане семь областей, являясь основной административно-территориальной структурой республики, полностью лишены признаков регионов развитых государств.

В результате ошибочного решения о двухуровневом бюджете (республика и айыл аймак) области лишены бюджета, хотя именно они, с учётом масштабов экономического потенциала и численности населения, способны решать территориальные проблемы.

В областях находятся полномочные представители руководства республики, ограниченные функции которых несравнимы с возможностями губернаторов развитых стран.

В областях Кыргызстана нет законодательного собрания, нет правительства, нет и других признаков полноценно действующего региона.

Относительно населения областей республики: три области с численностью более миллиона человек (Ошская, Джалал-Абадская и Чуйская), две области — более 500 тысяч жителей (Баткенская и Иссык-Кульская), Нарынская с 306- и Таласская с 271-тысячным населением.

Разве можно сравнить экономический потенциал Джалал-Абадской области (1 292 тыс. населения) и, к примеру, Таласской области (271 тыс. человек)? Кстати, численность населения Таласской и Нарынской областей заметно уступает Кара-Суускому району (468 тыс. человек) или Ноокатскому району (315 тыс. жителей) Ошской области, а также Сузакскому району (319 тыс. чел.) Джалал-Абадской области. В Кыргызстане четыре сельских района, в каждом из которых число жителей превышает население Таласской области.

Почему главным фактором территориального образования мы рассматриваем численность населения? Потому что чем оно больше, тем выше потенциал предпринимательской деятельности, результаты труда и налогооблагаемая база — те признаки, которые способствуют развитию территории.

Состояние областной структуризации Кыргызстана никак не может способствовать требованиям и ожиданиям оптимизации регионального деления. Если подходить к оптимизации регионов с точки зрения эффективности управления и экономического развития, а не с иных позиций, то из семи областей следует образовать лишь три: Ошскую (с объединением Ошской и Баткенской областей с численностью населения около 2 млн); Юго-Западную (с объединением Джалал-Абадской и Таласской областей с численностью около 1,6 млн человек); Северо-Восточную (с объединением Чуйской, Иссык-Кульской и Нарынской с населением около 1,9 млн. человек) и с приданием им всех признаков полноценно функционирующего региона.

Очевидно, лишь укрупнённые области могут быть самодостаточными по экономическому и социальному потенциалу, обеспечивающему развитие, формирование внешнеэкономических связей и равноправных добрососедских отношений с областями Узбекистана, Казахстана и Таджикистана. При действующих уровнях полномочий, к примеру, хоким Ферганской области Узбекистана способен решить больший объём приграничных проблем, чем полномочный представитель в Ошской области.

Есть эксперты, негативно воспринимающие такое формирование областей республики. Они указывают на то, что столь большие территории новых областей могут быть неуправляемыми. Совершенно необоснованные опасения. Во-первых, на самом деле региональные территории республики не столь большие. К примеру, площадь территории Республики Саха в России превышает территорию Казахстана. Куда нам до этой республики! Во-вторых, в условиях цифровизации управления размеры территорий вообще не имеют значения.

Кыргызстан разделён на 40 сельских районов, которые не обладают всеми признаками полноценно действующих формирований. У наших сельских районов нет наиболее важных признаков: бюджета, законодательного органа, выборного руководителя и ряда других признаков.

Численность населения сельских районов, как и в областях, неизменно остаётся определяющим фактором состояния и параметров экономического и социального потенциала, с инфраструктурой, позволяющей успешно решать районные проблемы. Совершенно очевидно, Сузакский район Джалал-Абадской области с населением 319 тысяч жителей (не самый многочисленный в республике) обладает несравненно большим совокупным потенциалом развития по сравнению с Чаткальским районом той же области с 29 тысячами жителей (не самый мелкий в республике).

По численности населения районы республики можно разделить на пять групп: первая от 10 до 29 тысяч человек, вторая 30- 49, третья 50-74, четвертая 75- 99 и пятая группа от 100 тысяч человек и выше. В республике три района (7,5%) первой группы, четыре (10%) второй, 11 (27,5%) третьей, пять (12,5%) четвертой и 17 (42,5%) пятой группы сельских районов с населением более 100 тысяч жителей.

В самом крупном Кара-Сууском районе (468 тыс. человек) численность населения в 17,3 раза превышает показатель Тогуз-Тороуского (27 тыс. человек). Наверное, столь масштабная разница численности населения не может способствовать требованиям оптимизации сельских районов, формированию необходимого им совокупного потенциала, экономическому и социальному развитию.

По результатам наших исследований, совокупный потенциал, позволяющий формировать бюджет и способствовать развитию сельского района, возможен при численности населения не менее 100 тысяч, при этом не менее 45% работоспособного возраста. Таким образом, лишь 17 сельских районов республики из 40 соответствуют рекомендуемым показателям.

На уровне сельских территорий в республике образованы 452 айыльных аймака, обладающих всеми признаками управляемой территории: есть бюджет, кенеш, выборность главы аймака, аппарат администрации аймака, чего нет ни в областях, ни в сельских районах. При всём этом 80% аймаков не способны обеспечить доходы бюджета и содержать инфраструктуру сёл, решать местные проблемы.

Есть две основные причины недостатков в самоуправляемости аймаков. Первая в том, что два вида налога, поступающих в бюджет аймака, остро недостаточны для расходов по жизнедеятельности территории. Вторая причина, а возможно, она и главная, отсутствие соответствующего экономического и социального потенциала.

Численность айыльных аймаков варьируется от минимальной 236 человек в Энигельском до максимальной 55 тысяч человек в Наримановском аймаке. При этом более 10 аймаков территориально представлены одним айылом. Число жителей трёх аймаков составляет более 50 тысяч. Для сравнения: в республике население семи сельских районов менее 50 тысяч человек.

Какой айыльный аймак обладает большими возможностями развития: Наримановский (55 тыс. человек) или Энигельский (236 человек)? Какие инфраструктурные или социальные проблемы может решить Энигельский аймак? Практически ни одной проблемы, кроме, разве что, коммерческих операций с землёй и использования дотационных финансов.

Если айыльный аймак не способен решать территориальные проблемы, то в чём необходимость его образования? Может быть, аймаки вообще не нужны в республике? Из опыта развитых государств следует: делами сёл занимаются избираемые населением главы (голова, староста), контролирующие соблюдение порядка, представляющие районному органу управления проекты развития села в новом хозяйственном году и объёмы их финансирования, готовят проект сметы расходов.

Похоже на то, что нам следует изучить зарубежный опыт сельского самоуправления. Очевидно, лишь на уровне сельского района с бюджетом, организацией инфраструктуры, специалистами, экономическим и социальным потенциалом можно успешно осуществить развитие территории района в целом, в том числе и по сёлам района.

Конечно, оптимизация административно-территориального устройства Кыргызстана невозможна без научно-практического обоснования, потребует какого-то времени, финансирования, разъяснения населению и других усилий. Но вместе с тем есть общее понимание того, что в республике необходима оптимизация территориального устройства, без чего развитие и эффективность управления страной будут проблематичными.

Наши предложения: прежде всего следует создать группу учёных и практиков по подготовке научно-прагматичного обоснования форм и методов оптимизации административно-территориального устройства Кыргызстана; изучить привлекательный и приемлемый для нас зарубежный опыт; начать подготовительный этап уже сейчас; установить время завершения оптимизации территориального устройства страны.

Эльдар САМИГУЛЛИН,
доктор экономических наук,
профессор.

Когда верстался номер

В Нарынской области реализуется проект оптимизации территориально-административного устройства области, в частности, предполагается укрупнение айал аймаков. В области численность населения айыл аймаков колеблется от 830 человек в Достукском до 16 103 в Кочкорском аймаке. Численность большей части аймаков составляет 2-3 тыс. жителей. Укрупнение аймаков лишь увеличит численность населения и территорию, но по-прежнему решение вопросов развития экономики, сельского хозяйства, социального сектора и финансов останется проблемным по причине ограниченных ресурсов совокупного потенциала финансирования аймака.

Автор: -